در سالهای اخیر، بخش مهمی از ادبیات مدیریتی و سیاستی کشور در حوزه انرژی حول چند واژه شکل گرفته است: ناترازی برق، کمبود گاز، محدودیت سرمایه، کسری منابع و فرسودگی زیرساختها. هیچیک از این مسائل خیالی نیست. ناترازی واقعی است، منابع مالی محدودند و صنعت انرژی برای توسعه و بازسازی به سرمایهگذاری گسترده نیاز دارد.
اما خطر دیگری نیز وجود دارد که کمتر درباره آن صحبت میکنیم: اینکه واقعیت محدودیت، به پارادایم تصمیمگیری تبدیل شود.
وقتی چنین اتفاقی میافتد، سیاستگذار عمدتاً میپرسد: با پول، سوخت و ظرفیت موجود چگونه کمبود را مدیریت کنیم؟ در حالی که یک سؤال مقدماتی کمتر مطرح میشود:
چگونه میتوان از ظرفیتهای موجود و حتی از خودِ مسئله، منابع تازه خلق کرد؟
تفاوت این دو پرسش، تفاوت میان «مدیریت کمبود» و «خلق ظرفیت» است.
یک مثال ملموس؛ بخش بخار نیروگاههای گازی
برای فهم مسئله نیازی نیست از نظریه شروع کنیم.
در بخشی از نیروگاههای گازی کشور امکان افزودن واحد بخار و تبدیل آنها به سیکل ترکیبی وجود دارد. در این فرایند میتوان از حرارت خروجی توربینهای گازی که بخش مهمی از آن از چرخه تولید خارج میشود، برق بیشتری تولید کرد، بدون آنکه برای این ظرفیت افزوده، مصرف سوخت به همان نسبت افزایش یابد.
اصل موضوع نیز تازه نیست. در قوانین و برنامههای کشور بارها بر افزایش راندمان نیروگاهها و تکمیل بخش بخار تأکید شده و قانون مانعزدایی از توسعه صنعت برق نیز ایجاد هزاران مگاوات واحد بخار در نیروگاههای سیکل ترکیبی موجود را هدفگذاری کرده است.
اما وقتی صحبت از اجرای این پروژهها میشود، خیلی زود به مانعی آشنا میرسیم:
منابع مالی نداریم.
ممکن است این گزاره از نظر حسابهای امروز کاملاً درست باشد. اما آیا الزاماً باید ابتدا پول داشته باشیم و بعد پروژه را تعریف کنیم؟
فرض کنیم برای برق افزوده حاصل از تکمیل بخش بخار یک یا چند نیروگاه، بازار خارجی بلندمدت ایجاد شود. اگر خریدار منطقهای حاضر باشد بخشی از برق آینده را در قالب قراردادی ده یا پانزدهساله خریداری کند، آن قرارداد میتواند جریان درآمد آینده پروژه را قابل پیشبینی کند و همین جریان درآمد، یکی از پایههای تأمین مالی امروز پروژه شود.
زنجیره تصمیم در این حالت تغییر میکند:
حرارت تلفشده ← برق افزوده ← قرارداد بلندمدت ← درآمد آینده ← تأمین مالی ← ظرفیت جدید
چیزی که تا دیروز فقط «اتلاف» بود، به یک دارایی اقتصادی تبدیل شده است.
شاید «پول نداریم» همیشه پایان بحث نباشد
منابع اقتصادی فقط موجودی حساب دولت یا ظرفیت تسهیلاتدهی بانکها نیستند.
حرارت تلفشده میتواند دارایی باشد.
گاز صرفهجوییشده میتواند دارایی باشد.
ظرفیت شبکه انتقال میتواند دارایی باشد.
قرارداد بلندمدت خرید برق میتواند دارایی باشد.
بازار آینده همسایگان یک دارایی بالقوه است.
و موقعیت جغرافیایی ایران نیز، اگر به زیرساخت، قرارداد و جریان تجارت تبدیل شود، یک دارایی اقتصادی است.
بنابراین پیش از آنکه بپرسیم «منابع مالی پروژه از کجا تأمین شود؟»، شاید لازم باشد سؤال دیگری مطرح کنیم:
چه ارزش اقتصادی در این پروژه وجود دارد که هنوز نتوانستهایم آن را به جریان درآمد قابل سرمایهگذاری تبدیل کنیم؟
این تغییر سؤال، نقش دولت را نیز تغییر میدهد. دولت لزوماً نباید تأمینکننده پول همه پروژهها باشد. در بسیاری از پروژهها، مهمتر از تأمین پول، تعریف حقوق اقتصادی روشن، ایجاد بازار، ثبات قواعد، کاهش ریسک و امکان شکلگیری قراردادهای بلندمدت است.
صادرات در شرایط ناترازی؟
اینجا یک تناقض ظاهری وجود دارد.
کشوری که خودش با ناترازی برق مواجه است، چرا باید برق صادر کند؟
این پرسش درباره صادرات از ظرفیت موجود کاملاً جدی است. اما باید میان دو وضعیت تفاوت گذاشت:
صادرات از ظرفیت موجود و ایجاد ظرفیت جدید به اتکای بازار صادراتی.
فرض کنیم سرمایهگذار با اتکا به یک قرارداد بلندمدت صادرات، ۵۰۰ مگاوات بخش بخار ایجاد کند. بخشی از برق افزوده میتواند به قرارداد صادراتی اختصاص یابد، بخشی وارد شبکه داخلی شود و بخشی نیز برای معاملات کوتاهمدت، سوآپ یا تجارت فصلی مورد استفاده قرار گیرد.
اگر بازار صادراتی وجود نداشت، ممکن بود اساساً آن ۵۰۰ مگاوات نیز ساخته نشود.
در این حالت با گزارهای روبهرو میشویم که در نگاه نخست خلاف شهود است:
بخشی از برق را صادر میکنیم تا بتوانیم ظرفیت بیشتری برای داخل ایجاد کنیم.
صادرات دیگر فقط مصرفکننده ظرفیت نیست؛ میتواند مولد ظرفیت باشد.
از صادرات برق به تجارت برق
تله ذهنی دیگری نیز وجود دارد: صادرات و واردات را معمولاً دو سیاست متضاد میبینیم.
در حالی که کشوری که میخواهد در بازار منطقهای انرژی نقش محوری داشته باشد، باید بتواند در ساعتی صادرکننده، در فصل دیگری واردکننده و در مسیر دیگری ترانزیتکننده برق باشد.
در سیاستها و برنامههای کشور نیز افزایش تبادل برق با همسایگان و حرکت به سمت جایگاه هاب انرژی مورد تأکید قرار گرفته است.
اما «هاب انرژی» بودن صرفاً به معنای صادرکننده بزرگ بودن نیست.
هاب جایی است که جریانها از آن عبور میکنند.
از این منظر، شاید هدف راهبردی مناسبتر برای ایران، تبدیلشدن به گره راهبردی بازار برق منطقه باشد؛ گرهی میان آسیای مرکزی، قفقاز، ترکیه، عراق، پاکستان و در افقی وسیعتر کشورهای حاشیه خلیج فارس.
خط انتقالی که امروز برای صادرات ایجاد میشود، میتواند هنگام نیاز مسیر واردات باشد و در زمان دیگر برای انتقال برق کشور ثالث مورد استفاده قرار گیرد.
یک زیرساخت، سه محصول تولید میکند:
صادرات، واردات و ترانزیت.
اینجا دیگر ارزش یک پروژه فقط با مگاوات تولیدی آن اندازهگیری نمیشود.
استقلال؛ بینیازی یا موازنه نیازها؟
این بحث ما را به مفهوم استقلال میرساند.
گاهی استقلال اقتصادی با کاهش حداکثری نیاز به خارج یکسان گرفته میشود. اما در اقتصاد پیچیده امروز، تقریباً هیچ اقتصاد بزرگی بر مبنای بینیازی مطلق از دیگران عمل نمیکند.
آیتالله خامنهای در بیانات سال ۱۳۸۵، در توضیح مفهوم خودکفایی و استقلال اقتصادی، بر این معنا تأکید داشتند که خودکفایی به معنای بینیازی مطلق از کشورهای دیگر نیست؛ کشورها به یکدیگر نیاز دارند، اما رابطه باید بهگونهای تنظیم شود که اگر ما به چیزی از دیگری نیازمندیم، ما نیز چیزی داشته باشیم که او به آن نیاز داشته باشد.
این نگاه بعدها در سیاستهای کلان اقتصادی نیز صورت روشنتری پیدا کرد.
در بند ۱۲ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی بر:
«افزایش قدرت مقاومت و کاهش آسیبپذیری اقتصاد کشور از طریق توسعه پیوندهای راهبردی و گسترش همکاری و مشارکت با کشورهای منطقه و جهان بهویژه همسایگان»
تأکید شده است.
در بند ۱۳ همان سیاستها، موضوع مستقیماً به انرژی پیوند میخورد: انتخاب مشتریان راهبردی، تنوع روشهای فروش و افزایش صادرات گاز، برق، پتروشیمی و فرآوردههای نفتی مورد تأکید قرار میگیرد.
در سیاستهای کلی برنامه ششم نیز تعبیر قابل تأمل دیگری دیده میشود:
«توسعه پیوندهای اقتصادی و تجاری متقابل و شبکهای»
بهویژه با کشورهای منطقه.
کنار هم گذاشتن این گزارهها معنای مهمی دارد.
استقلال الزاماً از کاهش ارتباط با جهان حاصل نمیشود. میتوان روابط خارجی را بهگونهای طراحی کرد که نیاز ایران به دیگران با نیاز دیگران به ایران موازنه شود و قطع رابطه برای هر دو طرف هزینه ایجاد کند.
میتوان این وضعیت را «استقلال شبکهای» نامید.
استقلال شبکهای نه انزواست و نه وابستگی؛ بلکه قرارگرفتن در شبکهای از روابط متنوع و متقابل است، بدون آنکه یک بازیگر یا یک مسیر بتواند به گلوگاه حیاتی کشور تبدیل شود.
از وابستگی همسایگان تا تکثیر ذینفعان ثبات ایران
اگر این منطق را یک گام جلوتر ببریم، هدف نباید «وابستهکردن همسایگان به ایران» باشد.
تجربههای جهانی نشان دادهاند که وابستگی دوجانبه بهتنهایی تضمینکننده امنیت نیست. اگر کشوری احساس کند وابستگی اقتصادیاش به ابزار فشار تبدیل شده، برای یافتن جایگزین هزینه خواهد کرد.
هدف هوشمندانهتر، تکثیر ذینفعان ثبات ایران است.
فرض کنیم سرمایهگذار یک کشور در نیروگاه ایران سرمایهگذاری کرده باشد، بانک یا صندوق کشور دیگری تأمین مالی پروژه را انجام دهد، کشور سوم برق تولیدی را بخرد و کشور چهارم برای ترانزیت برق خود از شبکه ایران استفاده کند.
در چنین وضعیتی، اختلال در عملکرد ایران فقط به ایران آسیب نمیزند.
سرمایهگذار، تأمینکننده مالی، کشور خریدار، کشور ترانزیتکننده و صنایع مصرفکننده نیز در استمرار این شبکه منفعت پیدا میکنند.
این بسیار متفاوت از یک رابطه ساده فروشنده و خریدار است.
بازدارندگی شبکهای ژئواکونومیک
اینجاست که انرژی از یک موضوع اقتصادی فراتر میرود و وارد حوزه امنیت ملی میشود.
بازدارندگی نظامی عمدتاً بر توان تحمیل هزینه متقابل استوار است. اما در کنار آن میتوان نوع دیگری از بازدارندگی را تصور کرد:
کشور چنان در شبکههای اقتصادی، انرژی، سرمایهای و ترانزیتی منطقه قرار گیرد که اختلال در آن، منافع تعداد قابل توجهی از بازیگران دیگر را نیز مختل کند.
میتوان این وضعیت را «بازدارندگی شبکهای ژئواکونومیک» نامید.
این مفهوم نباید اغراقآمیز فهمیده شود. روابط اقتصادی جایگزین قدرت نظامی نیستند و وابستگی اقتصادی نیز تضمین نمیکند جنگ، تحریم یا فشار سیاسی رخ ندهد.
اما میتواند هزینه حذف، انزوا و بیثباتکردن کشور را افزایش دهد.
قدرت واقعی در این مدل از تهدید دیگران به قطع انرژی حاصل نمیشود. اتفاقاً استفاده مکرر از انرژی بهعنوان سلاح میتواند طرف مقابل را به یافتن جایگزین وادارد.
قدرت پایدارتر زمانی ایجاد میشود که:
ایران به گرهی قابل اعتماد و دشوار برای جایگزینی در شبکه منطقه تبدیل شود.
پروژه راهبردی را دوباره تعریف کنیم
در چنین چارچوبی، پروژه راهبردی الزاماً پروژهای بزرگ نیست.
پروژه راهبردی پروژهای است که با یک واحد سرمایه، چند گلوگاه را همزمان باز کند.
دو پروژه ممکن است هر دو ۵۰۰ مگاوات برق ایجاد کنند، اما ارزش ملی آنها یکسان نباشد.
یکی فقط برق تولید میکند.
دیگری ممکن است همان ۵۰۰ مگاوات را ایجاد کند و همزمان:
مصرف ویژه سوخت را کاهش دهد؛
سرمایه خارجی جذب کند؛
درآمد ارزی ایجاد کند؛
ظرفیت واردات بسازد؛
ترانزیت برق را توسعه دهد؛
و بازیگران خارجی را در استمرار عملکرد شبکه ایران ذینفع کند.
برای تشخیص این تفاوت، در کنار نرخ بازده مالی میتوان مفهوم «ضریب اهرمی ملی پروژه» را وارد ارزیابی کرد.
یعنی پروژه براساس اثر آن بر:
ناترازی، سوخت، سرمایه، ارز، شبکه، تجارت منطقهای، تابآوری و امنیت
ارزیابی شود.
ممکن است پروژهای با نرخ بازده مالی کمی پایینتر، از منظر منافع ملی بسیار ارزشمندتر باشد؛ زیرا همزمان چند محدودیت سیستم را جابهجا میکند.
از کجا شروع کنیم؟
اجرای این نگاه الزاماً نیازمند برنامه عظیم دیگری نیست.
میتوان چند نیروگاه گازی مناسب را انتخاب و یک بسته پایلوت مثلاً ۵۰۰ تا ۱۰۰۰ مگاواتی تکمیل بخش بخار طراحی کرد.
برای آن، همزمان چهار مسئله حل شود:
قرارداد بلندمدت فروش بخشی از برق؛
تأمین مالی غیربودجهای؛
تعیین حق اقتصادی سرمایهگذار نسبت به ظرفیت افزوده و سوخت صرفهجوییشده؛
و تضمین دسترسی به شبکه داخلی و برونمرزی.
اتصال مرزی مرتبط با پروژه نیز از ابتدا برای صادرات، واردات و ترانزیت طراحی شود.
اگر چنین پایلوتی بتواند بدون اتکای عمده به بودجه عمومی ظرفیت تازه ایجاد کند، بخشی از ناترازی داخل را کاهش دهد، درآمد ارزی بسازد و همزمان زیرساخت تجارت منطقهای ایجاد کند، از صدها صفحه سند سیاستی قانعکنندهتر خواهد بود.
شاید ناترازی عمیقتری داریم
اما اجرای چنین پروژهای به وزارت نیرو، وزارت نفت، وزارت اقتصاد، بانک مرکزی، سازمان برنامه، وزارت امور خارجه و ملاحظات امنیت ملی مرتبط است.
هرکدام نیز بخشی از واقعیت را میبینند:
وزارت نیرو برق را؛
وزارت نفت سوخت را؛
بانک مرکزی ارز را؛
وزارت اقتصاد سرمایه را؛
وزارت امور خارجه روابط منطقهای را؛
و نهادهای امنیتی آثار راهبردی را.
ممکن است همه درست ببینند، اما هیچکس کل تصویر را نبیند.
شاید بنابراین در کنار ناترازی برق و گاز، با نوع عمیقتری از ناترازی مواجه باشیم:
ناترازی میان ظرفیتهای پراکنده کشور و توان حکمرانی برای ترکیب آنها در یک راهحل واحد.
برای پروژههای اهرمی باید سازوکاری پروژهمحور وجود داشته باشد که ارزش ملی پروژه را یکجا ببیند و بتواند مسائل انرژی، سرمایه، ارز، تجارت خارجی و امنیت را در یک معماری واحد حل کند.
این الزاماً به معنای ایجاد سازمان دولتی دیگری نیست. کشور به اندازه کافی تابلو و چارت سازمانی دارد؛ مسئله کمبود سازمان نیست، کمبود سازوکار تصمیمگیری یکپارچه است.
از مدیریت کمبود به حکمرانی اهرمی
ناترازی برق واقعی است. محدودیت گاز واقعی است. کمبود سرمایه نیز واقعی است.
اما شاید بخشی از مسئله این باشد که بسیاری از ظرفیتهای کشور هنوز به «منبع» تبدیل نشدهاند.
اتلاف انرژی داریم که هنوز دارایی اقتصادی نشده است.
بازار خارجی داریم که هنوز به پشتوانه تأمین مالی تبدیل نشده است.
موقعیت جغرافیایی داریم که هنوز متناسب با ظرفیت خود درآمد ترانزیتی تولید نمیکند.
نیاز همسایگان را داریم، اما هنوز آن را به اندازه کافی در معماری بلندمدت سرمایهگذاری، تجارت و امنیت منطقهای قرار ندادهایم.
زنجیره مطلوب میتواند چنین باشد:
اتلاف ← دارایی ← حق اقتصادی ← قرارداد ← سرمایه ← ظرفیت ← تجارت ← شبکه منافع متقابل ← قدرت
این منطق را میتوان «حکمرانی اهرمی» نامید؛ حکمرانیای که دولت را فقط مدیر منابع موجود نمیبیند، بلکه از آن انتظار دارد سازوکار تکثیر منابع و ظرفیتها را طراحی کند.
پارادایم مدیریت کمبود میپرسد:
برای حل این مسئله چقدر پول لازم داریم؟
اما حکمرانی اهرمی یک سؤال قبلتر مطرح میکند:
چگونه میتوان مسئله را بهگونهای طراحی کرد که خودش بخشی از منابع حل خود را تولید کند؟
شاید نقطه آغاز عبور از بخشی از ناترازیهای مزمن کشور، نه یافتن پاسخهای تازه برای همان پرسشهای قدیمی، بلکه تغییر خود پرسشها باشد.
