ارسال لایحه تصویب «کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر» به مجلس، هشت سال پس از امضای آن در آکتائو، بار دیگر بحثی قدیمی را زنده کرده است: سهم ایران از خزر چقدر است و آیا تصویب این کنوانسیون چیزی از حقوق ایران کم خواهد کرد؟
به گمان من، طرح مسئله با عددهایی مانند ۵۰، ۲۰، ۱۱ یا ۱۳ درصد، ما را از پرسش اصلی دور میکند. کنوانسیون ۲۰۱۸ اساساً سهم درصدی کشورهای ساحلی از دریای خزر را تعیین نکرده است. وزیر امور خارجه نیز وقتی میگوید «سهم ایران در این کنوانسیون تعیین نشده»، از این جهت سخن درستی میگوید. ماده ۸ کنوانسیون، تحدید حدود بستر و زیربستر را به توافقهای بعدی کشورهای دارای سواحل مجاور یا مقابل واگذار کرده است.
اما مسئله درست از همین نقطه آغاز میشود، نه اینکه پایان یابد.
پرسش این نیست که آیا در کنوانسیون نوشتهاند سهم ایران ۱۱ درصد است یا خیر. چنین چیزی نوشته نشده است. پرسش این است که آیا عاقلانه است ایران کنوانسیونی را قطعی و لازمالاجرا کند در حالی که یکی از تعیینکنندهترین مؤلفههای حقوق دریایی خود، یعنی خط مبدأ، هنوز تعیین نشده و تصویب ایران آخرین شرط لازمالاجرا شدن آن است؟
این تفاوت، جوهر بحث است.
خط مبدأ؛ یک اصطلاح فنی با پیامدهای بسیار واقعی
در ماده یک کنوانسیون، «خط مبدأ» تعریف شده و تصریح شده است که روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقتنامهای جداگانه و با توافق همه کشورهای ساحلی تعیین شود. مهمتر اینکه خود کنوانسیون پذیرفته است اگر شکل ساحل یک کشور، آن کشور را در تعیین آبهای داخلی آشکارا در وضعیت نامساعد قرار دهد، این وضعیت باید در تدوین روش خطوط مبدأ مورد توجه قرار گیرد. این بند برای ایران اهمیت ویژه دارد، زیرا شکل مقعر ساحل جنوبی خزر، ایران را در مقایسه با برخی دیگر از کشورهای ساحلی در موقعیت جغرافیایی نامساعدتری قرار میدهد.
اهمیت این خط صرفاً هندسی نیست.
کنوانسیون در ماده ۵، سطح آب خزر را به آبهای داخلی، آبهای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و پهنه مشترک تقسیم میکند. ماده ۷ نیز تا ۱۵ مایل دریایی آب سرزمینی را از خط مبدأ محاسبه میکند و حد خارجی آن را مرز دولتی میشناسد. ماده ۶ حاکمیت دولت ساحلی را نه فقط بر آب سرزمینی، بلکه بر بستر، زیربستر و فضای هوایی آن نیز تسری میدهد.
بنابراین نمیتوان گفت چون «تقسیم بستر و زیربستر» به مذاکرات آینده موکول شده، تعیین خط مبدأ موضوعی مستقل و کمارتباط با حقوق آینده ایران است.
البته نباید از سوی دیگر بام افتاد. این ادعا که هرچه درباره سطح آب پذیرفته شود، خودبهخود به تمام بستر و زیربستر خزر تسری پیدا میکند نیز با ماده ۸ سازگار نیست. تحدید بخشهای بستر و زیربستر خارج از آبهای سرزمینی نیازمند توافقهای مستقل است.
اما میان «تسری خودکار» و «بیارتباط بودن» فاصله زیادی وجود دارد. خط مبدأ بر آبهای داخلی، آبهای سرزمینی و منطقه ماهیگیری اثر مستقیم دارد و نقطه آغاز هندسی و حقوقی بخش مهمی از رژیم دریایی ایران است. همین برای آنکه مجلس با احتیاط برخورد کند کافی است.
پرسشی که وزارت خارجه هنوز باید دقیقتر پاسخ دهد
کاظم غریبآبادی گفته است تعیین خط مبدأ و تحدید بستر و زیربستر از کنوانسیون جدا شده و تصویب کنوانسیون دخالتی در مذاکرات مربوط به آنها ندارد. او همچنین تأکید کرده است که ایران تاکنون از محدودهای که برای بستر و زیربستر خود قائل است حفاظت کرده و اجازه حفاری دیگران را نداده است.
اصل این توضیح از منظر ساختار حقوقی کنوانسیون قابل قبول است؛ اما پاسخ کاملی به مسئله سیاستگذاری نیست.
مسئله فقط این نیست که آیا تصویب کنوانسیون «حقوق ایران را ساقط میکند» یا نه. سؤال مهمتر این است:
پس از تصویب ایران، چه چیزی در قدرت چانهزنی ما تغییر میکند؟
ماده ۲۲ کنوانسیون مقرر کرده است این سند تنها پس از دریافت پنجمین سند تصویب لازمالاجرا میشود. ایران اکنون همان کشور پنجم است.
بنابراین تهران در وضعیتی غیرعادی قرار دارد: تصویب ایران صرفاً پیوستن یک کشور دیگر به یک معاهده جاری نیست؛ تصویب ایران کل کنوانسیون را برای پنج کشور وارد مرحله لازمالاجرا شدن میکند.
این یک اهرم مذاکراتی واقعی است.
اگر چهار کشور دیگر خواهان لازمالاجرا شدن کنوانسیون هستند و برای این امر به تصویب ایران نیاز دارند، چرا این اهرم پیش از دستیابی به توافقی رضایتبخش درباره روش تعیین خطوط مبدأ مصرف شود؟
ممکن است وزارت امور خارجه پاسخ قانعکنندهای برای این پرسش داشته باشد. اگر چنین است، این پاسخ باید پیش از رأی مجلس، با نقشه، محاسبه و سناریوی حقوقی ارائه شود؛ نه صرفاً با اطمینان دادن که «سهم ایران کم نمیشود».
هشدار کسی که خود کنوانسیون را امضا کرد
جالبتر آنکه این احتیاط متعلق به مخالفان سنتی کنوانسیون نیست.
محمدجواد ظریف، وزیر امور خارجه دولت وقت و یکی از اصلیترین مسئولان مذاکرات خزر، با اصل کنوانسیون مخالف نبود و حتی آن را واجد منافعی برای ایران میدانست. اما درباره زمان تصویب موضع متفاوتی داشت.
او تصریح کرده بود که کنوانسیون نباید پیش از قطعیشدن خط مبدأ ایران در مجلس تصویب شود و استدلال میکرد ایران به دلیل ضرورت اجماع پنج کشور درباره روش خطوط مبدأ، هنوز یک اهرم در اختیار دارد. گزارش منتشرشده از سخنان او نشان میدهد نگرانی اصلی وی این بود که چهار کشور دیگر درباره وضعیت خود تا حد زیادی تفاهم دارند، در حالی که پذیرش خطی نامناسب برای ساحل ایران میتواند پیامدهای جدی داشته باشد.
این سخن اهمیت زیادی دارد.
کسی که کنوانسیون را مذاکره و امضا کرده، نمیگوید سند خیانت است یا سهم ایران را فروخته است؛ میگوید اصل سند میتواند مفید باشد، اما زمان تصویب آن باید تابع حل مسئله خط مبدأ باشد.
این دقیقاً همان موضعی است که امروز نیز ارزش بررسی دارد.
استدلال امنیتی دولت را نباید نادیده گرفت
دولت برای تعجیل در تصویب، استدلال مهم دیگری دارد.
کنوانسیون در بند ۶ ماده ۳، حضور نیروهای مسلح متعلق به کشورهای غیرعضو را در دریای خزر ممنوع کرده است. همچنین دریانوردی در خزر اصولاً باید با پرچم یکی از کشورهای ساحلی صورت گیرد.
با توجه به تحولات امنیتی منطقه و افزایش همکاریهای نظامی برخی همسایگان با قدرتهای خارج از خزر، این مزیت را نباید کوچک شمرد. وزارت خارجه نیز صریحاً گفته است شرایط امنیتی یکی دو سال اخیر یکی از دلایل پیگیری تصویب کنوانسیون است.
اتفاق سال ۲۰۲۱ نیز هشداردهنده است. نیروهای ترکیه و جمهوری آذربایجان در بخش آذربایجانی خزر تمرین مشترک دریایی برگزار کردند؛ رویدادی که در همان زمان اعتراض تهران را برانگیخت. گزارشهای منتشرشده تأیید میکنند نیروهای دو کشور در بخش آذربایجانی خزر، با استفاده از قایق و بالگرد، تمرین نظامی انجام دادند.
اما این واقعه اتفاقاً پرسش دیگری را ایجاد میکند.
اگر منع حضور نظامی کشورهای غیرساحلی برای امنیت ایران آنقدر حیاتی است که اکنون یکی از دلایل تصویب فوری کنوانسیون شده، چه سازوکار مؤثری برای اجرای آن در صورت تخلف وجود دارد؟
ماده ۲۱ برای اختلافات مربوط به تفسیر و اجرای کنوانسیون، ابتدا مذاکره و مشورت و سپس سایر روشهای مسالمتآمیز مورد توافق طرفها را پیشبینی کرده است. در متن، سازوکار الزامآور خودکار و قدرتمندی مانند ارجاع اجباری به یک مرجع قضایی بینالمللی دیده نمیشود.
بنابراین مزیت امنیتی کنوانسیون واقعی است، اما نباید قدرت اجرایی آن بیش از آنچه هست تصور شود.
ماجرای رزمایش ۱۴۰۰ چه چیزی را ثابت میکند؟
در برخی گزارشهای اخیر گفته شده رزمایش ترکیه و جمهوری آذربایجان «نقض کنوانسیون» بوده است. این تعبیر از لحاظ حقوقی دقیق نیست.
کنوانسیون هنوز لازمالاجرا نشده است؛ زیرا مطابق ماده ۲۲، تصویب هر پنج کشور شرط لازمالاجرا شدن آن است. پس نمیتوان حادثه سال ۱۴۰۰ را به سادگی نقض یک تعهد معاهدهای لازمالاجرا دانست.
البته امضای یک معاهده نیز کاملاً بیاثر نیست. ماده ۱۸ کنوانسیون وین درباره حقوق معاهدات، دولت امضاکننده را تا پیش از تعیین تکلیف نهایی از اقداماتی که موضوع و هدف معاهده را عقیم سازد منع میکند. از این منظر میتوان درباره رفتار جمهوری آذربایجان بحث حقوقی کرد.
اما برای نقد یک تصمیم ملی به اغراق احتیاجی نداریم. واقعیتهای پرونده به اندازه کافی جدی هستند.
نه افسانه ۵۰ درصد، نه سادهسازی ۱۱ درصد
بحث خزر سالها قربانی اعداد سیاسی شده است.
معاهدات ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ ایران و شوروی حقوق مهمی برای ایران، از جمله در حوزه کشتیرانی، ایجاد کرده بودند و حتی در مکاتبات مربوط به قرارداد ۱۹۴۰ از خزر به عنوان «دریای ایران و شوروی» یاد شده است؛ اما از این اسناد نمیتوان به سادگی مالکیت ۵۰ درصدی ایران بر بستر و منابع خزر را استخراج کرد.
از طرف مقابل، ادعای قطعیشدن سهم ۱۱ یا ۱۳ درصدی ایران نیز از متن کنوانسیون آکتائو قابل اثبات نیست.
سیاست خارجی جای انتخاب میان دو روایت اغراقآمیز نیست.
حقوق ایران باید بر اساس متن معاهدات، جغرافیای ساحل، سوابق مذاکرات، اصول انصاف، رویه حقوق بینالملل و قدرت چانهزنی کشور محاسبه و حفاظت شود.
تجربهای که باید از پالرمو و CFT آموخت
قیاس حقوقی مستقیم کنوانسیون خزر با پالرمو یا CFT دقیق نیست. FATF یک معاهده نیست و خروج از فهرست پرخطر نیز هیچگاه نتیجه خودکار تصویب یک کنوانسیون نبوده است.
اما یک درس سیاستگذاری مشترک میان این پروندهها وجود دارد:
در تعهدات بینالمللی، نباید «اقدام حقوقی ایران» را با «تحقق نتیجه مورد انتظار ایران» یکی گرفت.
تصویب یک سند، آغاز تعهد است؛ نه تضمین رفتار مطلوب طرف مقابل.
این تمایز ساده، گاهی در فضای سیاسی ما فراموش میشود. ابتدا گفته میشود تصویب کنیم تا فلان نتیجه حاصل شود؛ پس از تصویب و حاصل نشدن نتیجه نیز توضیح داده میشود که از ابتدا قرار نبوده آن نتیجه صرفاً با تصویب حاصل شود.
در پروندهای به اهمیت خزر، چنین ابهامی قابل پذیرش نیست.
مجلس چه باید بکند؟
راه درست، رد هیجانی کنوانسیون نیست؛ تصویب شتابزده آن هم نیست.
دولت خود این لایحه را با قید یکفوریت به مجلس فرستاده و وزارت خارجه خواهان تعیین تکلیف سریع آن است.
اما در سندی که هشت سال برای تصویب آن صبر کردهایم، دشوار است توضیح دهیم چرا چند ماه بررسی کارشناسی بیشتر ناگهان برای منافع ملی خطرناک شده است.
مجلس پیش از رأی باید از وزارت امور خارجه بخواهد یک گزارش ملی خزر ارائه کند؛ گزارشی غیرشعاری و تا حد ممکن علنی که حداقل شامل نقشه خطوط مبدأ مورد مطالبه ایران، خطوط پیشنهادی سایر کشورها، آثار هر سناریو بر آبهای داخلی و سرزمینی، منطقه ماهیگیری، بستر و زیربستر و منابع شناختهشده باشد.
شورای عالی امنیت ملی نیز باید ارزیابی مستقلی انجام دهد که آیا منفعت امنیتی حاصل از لازمالاجرا شدن منع حضور نیروهای غیرساحلی، از ارزش اهرم فعلی ایران در مذاکرات خطوط مبدأ بیشتر است یا خیر.
وزارت امور خارجه باید روشن کند مذاکرات مربوط به موافقتنامه خطوط مبدأ اکنون دقیقاً در چه مرحلهای است؛ نقاط اختلاف چیست؛ چهار کشور دیگر چه موضعی دارند؛ حداقل قابل قبول ایران چیست و مهمتر از همه، پس از تصویب کنوانسیون چه اهرمی برای واداشتن چهار کشور به پذیرش ملاحظات ویژه جغرافیایی ایران باقی خواهد ماند؟
مرکز پژوهشهای مجلس و مجموعههای حقوقی مستقل نیز باید مأمور شوند سناریوهای مختلف را جدا از گزارش دولت ارزیابی کنند. در چنین پروندهای، گزارش دستگاه مذاکرهکننده لازم است، اما برای تصمیمگیری ملی کافی نیست.
و اگر پاسخ این بررسیها نشان دهد که تصویب کنوانسیون قدرت مذاکراتی ایران درباره خط مبدأ را کاهش نمیدهد، تصویب آن قابل دفاع خواهد بود. اما اگر تصویب، آخرین اهرم مؤثر ایران را بدون دریافت امتیازی متقابل از بین میبرد، تعویق تصمیم نه مخالفت با همکاری منطقهای است و نه انزوای حقوقی؛ بلکه رفتار عادی یک دولت محتاط در دفاع از منافع نسلهای آینده است.
مسئلهای بزرگتر از یک دولت
دریای خزر متعلق به دولت چهاردهم، مجلس دوازدهم یا حتی نسل حاضر نیست.
تصمیمی که امروز درباره رژیم حقوقی آن گرفته میشود ممکن است دههها بعد نیز بر امنیت، منابع انرژی، ماهیگیری، محیط زیست و مرزهای شمالی ایران اثر بگذارد.
از این رو مسئله اصلی نه موافقت یا مخالفت سیاسی با عباس عراقچی است، نه داوری درباره محمدجواد ظریف و نه تکرار دعوای قدیمی بر سر سهم ۵۰ درصدی.
پرسش بسیار سادهتر و در عین حال سختتر است:
ایران در برابر تصویب نهایی این کنوانسیون چه چیزی به دست میآورد، چه اهرمی را واگذار میکند و چرا باید این مبادله را امروز انجام دهد؟
تا زمانی که پاسخ این سه پرسش با سند، نقشه و محاسبه روشن نشده باشد، احتیاط نه تردید در دیپلماسی، بلکه بخشی از دیپلماسی حرفهای است.
در سیاست خارجی میتوان یک فرصت اقتصادی را چند سال دیرتر به دست آورد؛ میتوان یک توافق اجرایی را دوباره مذاکره کرد؛ اما خطایی که در تعیین حقوق سرزمینی و دریایی یک کشور تثبیت شود، ممکن است دیگر با تغییر دولتها و وزیران قابل جبران نباشد.
